基本公卫难做？这省有妙招

导语

“两卡制”解决公共卫生管理问题

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来源|医疗基层医生

作者|王航

安徽省实行“两卡制”四周年！

安徽省铜陵市义安区卫健委“两卡制”首个试点中心、基层卫生股负责人唐在第三届基层医联体基层创新案例展“人才队伍建设与公共卫生及签约服务”专场上，介绍了近年来“两卡制”在基本公共卫生服务管理中的应用和实际效益。

“两卡制”是指医务人员的身份识别码(“绩效卡”)和居民通过身份证或人脸识别建立的“认证卡”，一个用于记录医生公共卫生服务的痕迹，一个用于居民的认证服务。

“通过实施基本公共卫生服务‘两卡制’，实现了基层卫生服务‘两精准、两实现、两减免’的目标，提高了资源利用效率和服务质量。”

自2017年10月实施“两卡制”试点工作以来，铜陵市义安区基本公共卫生服务政府管理效能不断提升，综合医改合力进一步显现，有效提升基层基本公共卫生和家庭医生签约服务水平，现已覆盖安徽省，并在省外多地推广使用。

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“两卡制”如何破解基层卫生管理难题？

安徽省“两卡制”试点实施，与基层公共卫生服务管理长期以来的困境有关。

“长期以来，基层公共卫生服务工作量大、任务重、人力少，在服务报酬的计量考核、服务经费的支付等方面存在不合理的地方，导致基层医务人员积极性不高。”

据唐介绍，在基层，为了达到立案率、随访率、管理率等指标，一些地方的医务人员难免会有数据造假的情况。虽然每年或每季度都有层层考核，但很难解决基层公共卫生服务管理的现实困境。

居民在基层就医。

唐把基层干部遇到的突出问题概括为以下两个方面：

一是由于项目内容繁多，标准要求高，基层卫生人员短缺，项目实施质量不高，服务不到位，居民知晓率低，获得感不强，是我国普遍存在的问题。

二是项目绩效考核主要是现场专家评审，难以保证及时性和公平性。评估是点对点进行的。经过鉴定，经费分配不能充分体现“多劳多得，优劳优得”的原则，基层卫生人员提供卫生服务的积极性不高。

据她分析，这主要与行政部门业务能力弱、基层卫生服务能力弱、监督考核机制不完善有关。

基于此，2017年7月，安徽省卫健委提出了“两卡制”管理工程，义安区是首个试点地区。在卫健委的支持下，基层部门会同信息部门，通过8个月的设计和规划，量化了基本公共卫生的管理事项，于2018年3月正式上线。

“两卡制”的目标是在解决上述两个问题的基础上，逐步实现基本公共卫生服务项目的“三个转变”:管理方式由“粗放型”向“精细化”转变，资金分配方式由“按常住人口数量”向“按实际工作量”转变，考核工作方式由“以现场人工检查为主”向“以系统数据分析为主”转变。

据悉，两张卡分为业绩卡和认证卡，分别负责识别医务人员身份和统计有效

唐坦言，过去一段时间，由于缺乏有效的考核办法，加上村医整体收入较低，很多地方把公共卫生经费当成了村医的福利，直接导致基本公共卫生服务流于形式，有很多村医不得不应付跑腿，弄虚作假。整个

基层公共卫生服务缺乏活力。  

此外，村医紧缺、年龄老化以及收入偏低等，也都是影响公共卫生服务质量的主要原因，是“两卡制”推行过程中绕不过去的坎。  

如何更好地调动村医的积极性？  

汤红英认为，要增加对基层医疗的资金投入，增加村医的收入，义安区药品零差率补贴就在省补贴的基础上，市、县再进行一定金额的补贴。同时，为村医购买职工养老保险，解决他们的后顾之忧。“像家庭医生签约服务，不要一味追求签约率，要由追求数量向注重质量和规范履约转变，为‘两卡制’推行创造一个相对宽松公平的环境。”  

在义安区卫健委公共卫生管理科，通过“两卡制”管理平台，汤红英可以随时查看辖区内所有乡村医生每天的服务情况。  

 

义安区全民健康信息平台  

产生实际效益后，2019年，安徽省将“两卡制”推向全省全覆盖，并提出进一步推动“两卡制”在签约家庭医生服务中的应用。  

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“两卡制”工作成效明显    

汤红英称，“两卡制”的做法是在建立完善的管理信息系统的基础上，要求基本公共卫生系统、家庭医生管理服务等系统实现互联互通、数据共享，避免医疗机构干预考核结果，真正实现医务人员“按劳分配、多劳多得”。  

目前，义安区已完成公共卫生服务管理系统、家庭医生签约服务管理系统、乡村医生一体化管理系统、乡村卫生院管理系统的正式运行，同时实现了系统间的互联互通、数据共享。  

“改革前的实际情况是，政府不满意、居民不满意、医务人员自己不满意，比如责任不清、服务质量不高，居民健康水平提高不显著；绩效考核层级复杂，基层负担重等。”  

汤红英表示，“两卡制”从源头上杜绝了服务内容和工作量等数据造假现象发生，提高了公共卫生服务的真实性和完整性，减轻基层抄录填写数据档案等不必要的负担。  

 

工作流程图  

据汤红英介绍，义安区的“两卡制”试点工作，取得了良好效果。她有三方面的切身体会：  

1、管理方式更优  

管理模式由粗放型向精细型转变；资金分配由按人口数向按实际工作量转变；考核方式由“现场人工考核向系统数据分析为主转变”。  

2、人员动力更强  

公共卫生服务管理更加规范、更加真实、更加精细，多系统数据共享使健康数据更完整，并得到充分使用，简便的工作方法，简单透明的考核机制，使人员动力增强。  

3、服务质量更高  

慢病人群的面对面随访率提高，老年人等重点人群的健康水平明显提升，居民对基层卫生工作的知晓率以及获得感、满意度显著增加。  

目前，当地老年人健康管理率从改革前2017年的27.02%跃升至2020年的72.7%，高血压规范管理率、糖尿病规范管理率、严重精神障碍2020年管理率分别达到72.28%、81.6%和94.83%。   （见下表）  

 

2017-2020管理率对比图  

“两卡制”的实施，也让绩效考核真正实现了“按劳分配、多劳多得”。以前，公共卫生服务是按人头定收入，人少村医回报就少，现在可以通过提高服务质量多拿钱，坐家随访、电话随访、笔头随访的事经常发生，是实打实开展服务。  

此外，通过日渐完善的信息系统，实现了居民健康档案及家庭医生签约服务记录电子化，提高了电子档案应用效率，有效地减轻了基层公共卫生服务管理的负担。  

“‘两卡制’解决了提供服务的真实性、项目资金绩效分配的公平性这两个大问题。”汤红英表示，基本公共卫生服务项目既是民生工程，也是民心工程，“两卡制”是做好这项民生工程的一个极具借鉴意义的举措。  

尽管这项工程目前主要是公卫考核和量化作用，尚不能做到让所有的基层医疗机构都能参与，但随着“两卡制”在实践中不断完善，它将真正激励基层医务工作者努力做好公共卫生工作。